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执行案件繁简分流与分权制约的冲突与融合

时间:2017-06-07 18:14:04  来源:  作者:

 

最高人民法院《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》、《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》相继发布后,各地法院深入推进执行分权改革,分权成为优化执行权配置的主要内容。实践中,一般将执行权分解为执行启动、执行查控、财产处分和结案审查四项全能,并以此设置内设机构和人员。问题是,有的法院存在机械分工,执行案件走完所有流程等现象。我们认为,分权不是简单割裂,应当保障权力的内在完整性;重构不是机械叠加,应当通过有机整合实现高效联动。公正与效率是21世纪人民法院工作的主题,执行分权制约与繁简分流形式上有冲突之处,但均体现公正与效率的客观要求。为了执行权的合理配置和科学运行,有必要对二者之间关系进一步厘清。
一、分权制约与繁简分流的现实冲突
(一)繁简分流的司法实践
提到执行案件繁简分流,人们往往把它和案件审理联系起来,总认为执行工作是人人都能干的简单粗活,而审理案件则是涉及法律适用的复杂细活,因此把目光和研究重点投向了案件审理程序、法律文书制作的简化上,如刑事案件庭审程序由纠问式向控辩式转变,发展到扩大简易程序适用范围,普通程序实行简化审,文书格式也同步简化的地步,从而大大减轻审判人员的压力。不仅如此,有的法院从案件诉到法院之后,就按照“繁简”予以“分流”。一是实行诉调对接,成立社区调解中心或聘请专职调解员参与诉前调解,实现诉内和诉外案件分流;二是设置交通等专业巡回法庭和专业调解员,实行专门案件内部分流;三是在立案环节上实施审查分流,在审判环节上推行速裁机制,将小额等案件分类及时流转到速裁庭等业务庭,对不符合速裁条件的案件退回立案庭再次分流;四是优化人员配置,案件分类集中审理,业务庭收案后对案件再次甄别,将当事人不愿调解或立案前调解不成的案件,交由办案经验丰富、综合能力较强的资深法官承办。正是这些来自司法实践的方法,为我们案件审理带来了前所未有的变化,释放出许多空间和能量。正如有的业内人士所言,繁简分流是深化司法体制改革的关键举措,是规范司法行为、促进司法公正的基本方法,也是一种思想方法和工作方法。如黄骅法院、本市某区法院等法院即采取类似做法。
执行案件繁简分流做法由来已久。早在2006年,天津开发区法院为进一步深化执行改革,提高执行效率,出台了《执行案件繁简分流实施方案》,对执行案件实行繁简分流的执行工作内部分工模式。该方案突出繁案精办、简案快班思想,要求合理分配执行力量,把一些简单案件集中起来交由专人统一快速执行,优化、节约人力物力;而负责繁复案件的执行员可以得到更多的时间研究执行对策,克服执行难题,促进办案效率和效益的提高,更好地维护当事人的合法权益。[1]事实上,各地法院为了破解执行难题,克服案多人少的矛盾,积极争取当地党委支持,解放思想、先行先试,在以改善外部执法环境,挖掘法院内部潜力等方面,创造了很多先进的经验和成熟的做法,其中,执行案件繁简分流就是行之有效的方法之一。比如重庆渝北法院执行局内部成立快速执行组,建立执行案件快速执行和被执行人财产统一集约查询机制。对涉及民生权益且标的额在5万元以下的案件、罚金案件、诉讼中已冻结资金且足够清偿的案件、已达成和解协议的案件等,限定30日内执结。2012年6—10月,适用快执机制执结简单案件1300余件,平均执行时间25天,比普遍执行案件缩短60天以上。[2]
(二)分权制约的应用而生
不可否认,“执行难,执行乱”一直是困扰执行工作者的一大难题,也是受到当事人和社会非议的话题。执行案件繁简分流的作用越来越得到人们的认可,但繁简分流并非简单地类案集中办理,而应结合执行案件特点规范运行,尤其是执行权的分工合作和相互监督,否则,又会步入新的“执行乱”的境地。我们都知道,关于执行权分权制约的讨论与实践,一直就没有停止过。有关执行权运行模式的改革最早可以追溯到20世纪90年代,自1998年12月云南省高级人民法院率先在全国成立了执行工作局后,全国执行机构和执行权运行模式拉开了改革的序幕。传统的民事执行一直由人民法院负责,实行审执一体化,这种高度集权化的运作模式,缺乏必要的监督与制约,在实际运行中暴露出越来越多的弊端。经过近几十年的执行改革,我国在执行管理体制、执行机构设置以及执行工作机制等方面都有了许多新的突破,审执分离机制也逐步完善,执行难问题在一定范围内得到有效缓解。2011年10月19日,最高人民法院印发了《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》,将执行权界定为执行实施权和执行审查权。该意见第6条强调,人民法院可以将执行实施程序分为财产查控、财产处置、款物发放等不同阶段并明确时限要求,由不同的执行人员集中办理,互相监督,分权制衡,提高执行工作质量和效率。执行局的综合管理部门应当对分段执行实行节点控制和流程管理。该意见发布后,各地法院结合自身实际纷纷出台实施意见,基本做法主要有如下两点:
1、执行权的分离
执行权分为执行实施权与执行审查权,主要包括两个方面,一是界定执行审查事项和执行实施事项的范围。根据最高人民法院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》,执行审查的范围主要是审查和处理执行异议、复议、申诉以及决定执行管辖权的移转等审查事项。执行实施的范围主要是财产调查、控制、处分、交付和分配以及罚款、拘留措施等实施事项。二是设立执行实施机构与执行审查机构,分别行使上述权能。
2、执行实施权的分段运行
鉴于以往执行过于集中,尤其是一人包案到底容易滋生腐败的问题,对执行实施分段运行,相互监督也就成立顺理成章的事情。如本市某区法院,执行实施分为立案启动、财产查控、财产处置三个科,立案启动科配置3人,限期办理执行案件收案登记、承办人变更、执行通知等前期文书的制作、结案审查与款物兑现。财产查控科配置9人,限期办理被执行人及其财产的查找与控制,财产处置科配备2人,与查控科非案件承办人1人组成合议庭,限期办理查控科移交的评估拍卖标的物,及时联系、跟踪司法鉴定科委托评估及网上拍卖。该院执行局之所以如此设置,一方面是人员紧缺的因素,一方面考虑到各项工作的作用于工作量,以及法律规定的合议制要求。其中,财产查控是事关案件能否执行到位的关键,长期以来,执行难的一个主要表现是被执行人难找、被执行财产难寻,客观上虽然与被执行人故意规避执行存在直接原因,但客观上与法院财产调查措施不到位、不及时,致使被执行财产被隐匿或被转移有一定关系。财产处置工作涉及评估拍卖,为了彰显公正,将财产处置工作与财产查控分离,逐步实现财产处置工作的专业化、规范化是执行工作的发展趋势。另外,在执行款物上出现不廉洁而受到处分甚至被刑事处罚的问题时有发生。因此,实行执行款物的集中规范发放,将款物发放工作与财产查控和财产处置阶段相分离也成为必然。
(三)执行分权制约与繁简分流的外在冲突
如前所述,实践中执行案件繁简分流通行做法无外乎合理调配人员、集中办理关联或疑难复杂案件,到达快速执行的目的。分权制约的目的则是为了克服长期以来执行案件个人包案到底、权力过于集中,缺乏有效监管带来的弊端。前者体现“集中”,后者重在“分权”,前者体现管理工序,后者突出法律程序,二者外在表现存在冲突。如此,就有可能出现两个极端做法,一是过分强调繁简分流而忽视分权制约,二是一味主张分权制约而摈弃繁简分流。事实上,有的法院执行部门形式上分工,如裁决权与实施权分离,而实际上未分家,裁决为实施服务而不轻易否决或撤销后者的裁定;有的法院实施人员“单打独斗”,或职责不清、互相推诿,或应付差事、人浮于事,造成实际执结率偏低。
二、分权制约与繁简分流的内在联系
(一)分权制约与繁简分流的内涵
目前,分权制约与繁简分流只是法院司法实务界约定俗成的用语,但如何定义,并无统一认识。
有学者就民事诉讼案件“繁简分流”涵义进行了分析,指出民事案件在立案以后根据案件的难易程度将简单的案件集中由少数几个固定的法官根据简易程序进行审理。[3]该涵义表明,繁简分流对象是民事案件,时间段是立案后,案件类型是简单案件,方法是根据难易程度集中办理。此涵义尽管具有狭义性,但突出了“集中办理”的特点。正如清华大学教授、博士生导师王亚新所言,“繁简分流”最低限度的涵义是把案件按简单复制程度分类并纳入不同的程序中去处理。[4]我们认为,执行案件繁简分流,应体现执行案件管理的特点,以及现行分段执行的现实,结合绩效考核要求,统筹兼顾,合理分配案件。如本市某区法院《执行案件流程管理规定》规定,查控处置科、财产处置科等部门,如果被执行人自觉履行,不再流转到下一程序,即时移交结案审查;对申请执行人或被执行人相同,或需要评估、拍卖执行标的相同,或申请参与分配等关联案件交由一个执行员主办。如此做法,不仅体现快速执行的要求,而且避免重复劳动的可能。
执行分权制约的理论基础主要集中在执行权的国家分权属性理论,即民事执行权在国家机构中的具体分工;同时,还有执行权的构造和运行理论,主流的是二元构造说,即执行实施权与执行监督权的分离行使。而对于执行实施权,则进一步分为执行查控权与执行处置权,查控阶段,主要为被执行人及其财产的调查和控制;处置阶段,主要为被执行人财产的处置及变现。通过层层分权,建立物理隔离,强化监督制约。
(二)分权制约、繁简分流与司法效率的有机统一
前文提到,繁简分流是管理工序,分权制约涉及法律程序。二者效力不同,但并非水火不容。最高人民法院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》指出,制定该意见旨在促进执行权的公正、高效、规范、廉洁运行。我们一度认为只要不超过法定或各地法院规定的执行期限就算合法,有的甚至以各种理由延长或隐性延长、中断、中止审限,或非实际执结案件,导致执行案件经常出现超长期未结,信访投诉不断。因此,我们要强化民事执行中的效率优先理念。这是由民事执行的目的和性质所决定,在民事执行程序中处理效率和公正之间的关系时,应坚持效率优先的理念。具体表现缩短执行时间,减少执行成本,体现执行的高效率。因为,“迟来的正义为非正义”,虽然时间不能直接表现为成本与收益,但执行时间的延长将牵涉当事人、法院大量的人力、物力等方面的投入,并可能导致标的物自然耗损以及被执行人恶意转移财产规避执行等风险。繁简分流是体现“集中”原则,分权制约也要求采取“集约”方式。我们通过理论探讨和案例分析,可以得出这样的结论:“分权”需要“制约”,“分流”也需要“监督”,使用上同样需要分清“繁简”。执行分权制约、繁简分流共同点之一都是为了提高执行效率,二者通过司法效率得到有机的融合。而为了更加高效、合理配置执行力量,办理执行案件,有必要将二者合二为一,一并使用,在分权制约的基础上繁简分流。
三、执行流程设置上如何体现繁简分流
民事诉讼审理程序“繁简分流”做法日趋成熟,而在执行程序中如何运用繁简分流,还有待进一步探索和总结,各地法院已经或多或少地在试行。我们认为,凡事要有规划。执行流程设置上,既要重视分权制约,也要体现繁简分流,以便执行人员实际操作。我们在设计这样的流程时,充分考虑了目前可行的方案,又设想将来可能实行的做法。
(一)近期方案
1、实行源头分流,合理配置执行人员。经过启动审查阶段筛查、财产调查阶段调查、财产处置阶段督促,被执行人有履行能力、执行难度较小的无需处置财产的案件,或办证过户、探视权等非金钱债权类案件,交由快速执行组快速执结;对执行前已进行财产查封冻结的案件,直接进入到财产处置组,迅速进入财产处置程序;对简单的执行案件,必须在两个月内执结,对于重大、疑难、复杂案件,必要时提交执行长联席会议或局务会研究讨论,力争在6个月内结案。
2、采取集约查询,指定专人负责办理。除了网上查询外,与尚未联网的金融、车辆、房地产、工商管理部门建立起稳定的财产线索批量查询机制,指定专人负责财产查询材料的集中送达与回收,实现线索集约查询和财产点对点控制的良好对接。此举与上述“分流”的做法,同样体现了执行案件“简”而“高效”的要求。
3、严格流程监控,确保高效廉洁规范。所有案款兑付由承办人提出意见经合议庭讨论后移交启动审查科审查再报局长、分管院长审批后兑现,确保案款兑付安全。对于评估拍卖,由司法技术部门在专职廉政监察员的监督下独立完成评估机构的选定和拍卖移送工作。同时,严格执行异议案件公开审查制度,有效引导当事人及案外人通过执行异议解决诉争,减少信访发生。此举虽“繁”,但体现分权的“制约”要求。
(二)远期设想
十八届四中全会提出依法治国方略,各级人民法院积极响应,谋划贯彻落实措施。其中,司法改革显得尤为重要和迫切。在诸多改革中,围绕审判权运行体制的改革已先行先试。如本市法院已经开始运行“3+N”审判团队模式。随审判权运行机制改革的深入,执行权运行改革也将提上议事日程。在这方面,广东法院已经走在前列。广东法院执行局实行“以案配人”为主,“以岗配人”为辅,执行局案件实施组按每80件案件配备一名法官,执行局其他工作组实行“以岗定人”。“以案配人”原则上在年底进行,在配人时,依一定的公式测算出下一年度的案件数,并按配人案件指标确定部门法官和书记员人数。我们认为,“以案配人”也好,“以岗配人”也好,实质上仍然体现了分权制约、繁简分流的原则和做法。在执行权仍由人民法院行使的当下,当然可以考虑实行法官负责制,组成“法官+若干执行员+书记员”模式,法官可以签发令状或裁决,交由执行员具体实施,在分配案件时考虑案件难易程度、法官专业化水平、关联案件数量等进行分流。案件分配后,按照执行流程管理要求,分段执行,互相配合,相互监督,形成合力,公正、高效、廉洁地执行每一起案件。
改革的号角已经吹响,改革的基本思路就是按照党的十八届三中全会提出的“完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判,由裁判者负责”的精神,按照司法专业化和法官职业化的要求,以人员分类为基础,以法官为核心,改革和完善审判权运行机制,优化司法资源配置,强化司法责任,保障主审法官、合议庭依法独立公正行使裁判权,确保司法公正廉洁。相信执行“分权制约、繁简分流”的融合和运行,将为执行权的改革奠定坚实实践基础,为审判权运行的改革提供经验支撑。
 


[1]祖先海:《开发区人民法院提高执行效率,执行案件繁简分流》,载《天津政法报》2006年9月15日第001版。
[2]重庆高院法院信息总第857期
[3]王利民:《司法改革研究》,法律出版社,2001年版,第80页
[4]王亚新:《司法效率与繁简分流》,载《中国审判》2010年12月5日第58期
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