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当前社会抚养费征收若干问题调研

时间:2015-09-07 09:05:47  来源:  作者:

 

2002年8月2日,国务院经国务院第357号令公布了《社会抚养费征收管理办法》,对征收社会抚养费问题作出了规定,明确对计划外生育子女的公民,征收社会抚养费;对不符合规定生育孩子的男女双方分别征收社会抚养费是国家采取的控制人口快速增长的措施之一。社会抚养费属于行政性收费,具有补偿性和强制性的特点。当下,社会抚养费征收问题可谓是乱象丛生,致使制定制度的初衷在具体的工作实践中没能得到很好地执行,群众对此反应也很大。本调研课题的开展,拟通过对作为基层法院的海州区法院近五年来所承办的社会抚养费征收非诉审查和执行案件的分析和研究,从法律人的视角,阐述行政机关社会抚养费行政征收工作的现状及存在的问题,并对症下药提出解决问题的思路和方法。
一、当前海州区辖区内社会抚养费征收工作现状与特点
(一)社会抚养费的前世今生——名称演变
社会抚养费,是指为调节自然资源的利用和保护环境,适当补偿政府的社会事业公共投入的经费,而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。我国是人口众多的国家,实行计划生育是国家的一项基本国策。社会抚养费制度作为计划生育政策推行和保障的一项重要措施,在20世纪80年代初期叫“超生罚款”,1994年改为“计划外生育费”。1996年《行政处罚法》出台后,进一步明确对于超计划生育的不得给予罚款,但可以征收“计划外生育费”。2000年3月,中央8号文件明确规定实行社会抚养费征收制度。同年,财政部、国家计生委联合下发文件,要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”。2001年,“社会抚养费”在《人口与计划生育法》中被明确规定下来,其性质被规定界定为补偿性收费,以适当补偿政府的社会事业公共投入的经费,是对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用,属于行政性收费,具有补偿性和强制性的特点。自著名导演张艺谋因超生缴纳748万余元的社会抚养费之后,社会抚养费征收中存在的问题再次引起社会关注与讨论。
(二)当前海州区辖区内社会抚养费征收工作现状与特点
2014年7月8日,新浦、海州进行区划调整。区划调整后的海州区,由原新浦区和海州区合并而成,辖区总面积700平方公里,常住人口83万。下辖4个镇、14个街道及2个经济开发区。基于对原新浦区和海州区2009年至2013年五年多来社会抚养费征收非诉审查和执行案件数据的考量和梳理分析来看,当前海州区社会抚养费行政征收工作存在以下几个特点:
1、社会抚养费征收工作以委托征收为主。《社会抚养费征收管理办法》第四条规定,社会抚养费征收,由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定;可以委托乡(镇)人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。海州区计划生育工作的行政主管部门是海州区人口和计划生育局,虽然辖区内83万常住人口的计划生育工作由其统领管辖,但是真正承担计划生育宣传教育、技术服务、社会抚养费征收等具体计生工作任务的是乡镇、街道办事处等基层组织。对于社会抚养费的征收多是由区计划生育局委托乡镇、街道办事处以区计划生育局的名义下达社会抚养费征收决定,对于在法定期限内不主动履行社会抚养费缴纳义务的当事人,再以区计划生育局的名义向法院申请强制执行所征收的社会抚养费。
    2社会抚养费征收工作开展不均衡,社区征收工作开展不到位。俗话说,十指伸出有长短,社会抚养费征收这项工作的开展也是参差不齐。总体而言,乡镇的社会抚养费征收工作开展得比街道社区的更为积极和到位。这一结论从计生管理部门每年向法院申请强制执行的社会抚养费案件数量的多寡即可窥见一斑。从调研的情况来看,海州区法院社会抚养费征收非诉审查和执行案件数每年多少不一、起伏不定,但整体上呈现出案件数以申请执行涉及乡镇社会抚养费征收为主的特征。从海州区法院受理的2009年至2013年这五年间的社会抚养费征收非诉审查和执行案件来看,乡镇的社会抚养费征收工作是全区社会抚养费征收工作的“排头兵”和“主力军”,街道社区的征收工作开展纯属“小打小闹”、“散兵游勇”。从下列统计图表即可一目了然。
图1 海州区法院2009-2013年社会抚养费征收非诉审查和执行案件统计表。

浦东街道
海州街道
新东街道
新南街道
洪门街道
路南街道
南城街道
花果山街道
浦南镇
锦屏镇
云台街道
浦西街道
朐阳街道
新海街道
2009
 
2
 
 
3
 
5
 
10
8
7
 
 
 
2010
1
 
 
1
 
 
 
6
23
9
 
 
 
1
2011
 
 
1
 
 
1
2
3
11
 
 
1
 
 
2012
 
 
 
 
 
 
 
5
17
 
11
 
4
 
2013
 
1
 
 
 
 
6
1
39
8
3
 
1
 

另外,在调研过程中,通过与乡镇及街道社区负责社会抚养费征收工作的计生工作人员座谈与交流发现,社会抚养费征收工作开展不均衡的主要原因归纳起来有以下几点:
(1)人口分布密度与人员素质差异使然。相对于街道社区,乡镇的常住人口数量远远多于街道社区的人口数量,而在居民的受教育程度和人员素质方面,乡镇人口却是普遍偏低于城镇社区人口的。正是基于这两个基本因素,导致乡镇的计划外生育现象频发,乡镇因超生被征收社会抚养费的夫妻多于城镇社区的夫妻,因此乡镇的社会抚养费征收工作数量多于社区的也就成为顺理成章的事了。
(2)征收工作的导向和出发点不同使然。根据调研发现,目前乡镇和社区在计生工作人员的构成上存在明显差异。乡镇是以计生专干外加合同制聘用人员的构成模式组成,而社区仅是以计生专干的单一人员构成模式组成。计生专干是在编制工作人员,其工资由财政支付;而聘用的计生辅助人员没有编制,其工资要由各乡镇自筹自支,该笔费用的筹集渠道就是对超生农户征收社会抚养费。乡镇和社区的计生工作正是由于计生工作人员的构成上存在不同,从而使得二者的工作导向和出发点也存有很大差异。乡镇计生工作的开展一方面是为了完成计生工作任务,另一方面的原因也许是为了“养活”聘用的计生辅助人员。社区计生工作开展的出发点较乡镇而言可能会“纯粹”一点,那就是为了完成计生工作任务。由于乡镇在辖区范围和人口数量方面是远远大于和多于社区的,因此乡镇的计生工作任务和压力自然也是比社区的更大更重,而在编计生专干的人员数量上两者却是相差无几,因此,对于乡镇而言,聘用辅助人员从事计生工作确实是工作所需、势在必行,由此带来的社会抚养费征收工作导向和出发点的改变也就不言自明了。
    (3)超生对象的信息来源不同使然。居住在乡镇里的人们,相互间可以说是知根知底,对彼此的家庭人口状况也是一清二楚。因此,若是哪家“添了丁”,乡邻们没有哪个会不知道。乡镇聘用的计生工作辅助人员一般都是从各村的村民中挑选,辅助人员就相当于计生工作的信息员,对于超生农户的情况通过他们上报至计生专干处,及时掌握超生信息,为社会抚养费征收工作提供源源不断的线索。而居住在社区里的人们,平时比较注重各自隐私的保护,相互间基本上是不相往来,即便是住对门的邻居也很有可能会是见面时连声招呼都不打的,更别说是对家庭超生情况的了解。社区计生工作的开展靠的是计生专干们的自行发现,几乎不存在居民提供超生线索的情况。正是由于二者在超生信息的信息源上的不同,使得依托乡邻提供超生线索的乡镇社会抚养费征收工作比起社区的开展得更及时到位。
3、征收工作存在权利滥用、执法不公现象严重。
  根据我们的调研数据,2009年至2013年,海州区共受理社会抚养费行政征收非诉审查和执行案件183件。在法院审查执行的这些社会抚养费征收案件中,被征收人大多反映社会抚养费征收存在严重执法不公。被征收人反映的情况大致相同,按他们的话讲是:征收多少取决于当事人和村干部领导的关系和态度而定,弹性大、幅度宽。和领导关系好的,一万也行,八仟也可,甚至有的不征收;不托关系的,村干部上下嘴唇一碰,三万、五万随便定,稍作申辩就会被认定为态度不好,按标准征收,八万、十万少不了。虽然被征收人所说未毕都是事实,但“三人成虎”的道理也足实是需要思考的。
    4、社会抚养费征收标准高,足额缴纳到位率低。《社会抚养费征收管理办法》规定,社会抚养费的征收标准,分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准,结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节,确定征收数额。《江苏省人口和计划生育条例》规定,社会抚养费的征收,城镇居民以孩子出生前一年设区的市或者县(市)城镇居民人均可支配收入为基本标准,对男女双方分别按照基本标准的四倍征收社会抚养费。社会抚养费的征收一直是计生部门工作的难点。随着各地公布的城镇和农村居民年人均纯收入的逐年提高,对于地处苏北、经济欠发达地区的苏北农民来说,近年来若有违反计划生育规定超生二胎的情况发生,则会被要求缴纳拾万元左右的社会抚养费。事实上,官方统计公布的居民人均纯收入与实际收入之间往往会有不小的差距,很大一部分居民的实际纯收入要大大低于统计数据。这样一来,超生的居民根本无力负担超高的社会抚养费,计生管理部门对此也是心知肚明,所以在社会抚养费的缴费环节,往往会根据当地的现实情况,对于主动缴纳社会抚养费的超生家庭通过奖励的形式免除一部分费用,以鼓励其主动缴纳社会抚养费。因而在社会抚养费征缴工作中长期存在征收标准高、足额到位率低的现象。
二、海州区法院受理的社会抚养费非诉审查与执行案件基本情况
从2009年至2013年近五年来,海州区计生部门向我院申请社会抚养费强制执行的案件数来看,社会抚养费征收非诉审查和执行的案件数总体呈现案件量少金额大、起伏不定的特点。从调研的情况来看,计生管理部门向法院申请强制执行的社会抚养费征收案件数相对于其每年所作出的社会抚养费征收决定数,申请法院强制执行的数量仅占征收总数的一成左右。
图2 海州区法院2009-2013年社会抚养费非诉审查和执行案件统计图
通过对海州区法院2009年至2013年社会抚养费行政征收非诉审查和执行案件数的数据统计和分析,以及结合对于此类案件在审查和执行过程中个案情况的梳理和考量,我们认为,当前受理的社会抚养费非诉审查和执行案件存在“三多三少”的基本特征:
1、社会抚养费行政征收案件数多,申请法院执行的案件数少。虽然海州区法院近五年来社会抚养费征收案件的审查和执行收案数总计才一百八十余件,但是行政征收案件数远远不止这一数字。有的较大乡镇如浦南镇,有时一年作出的征收决定就达二三百件。两者相较,到法院申请执行的案件数只是其中极小一部分。
2、乡镇申请法院执行的多,社区申请执行的少。根据调研掌握的数据来看,这几年社会抚养费征收案件的执行工作多以乡镇申请执行为主,大多数社区仅有了了可数的几件案件申请法院执行,有的社区甚至几年来没有申请法院执行过一件社会抚养费征收案件。从2009年至2013年以来,海州区法院审查和执行社会抚养费征收案件183件,其中花果山街道、云台街道和南城街道在2013年改换名称之前称为花果山乡、云台乡和南城镇,外加浦南镇,仅这四个乡镇申请执行的案件数就达149件,占申请法院执行社会抚养费案件总数的81.42﹪,从这一数据中不难发现孰多孰少。
3、在执行中达成和解的多,采取强制执行措施的少。社会抚养费的执行工作,被执行人(被征收人)对于其违反计划生育应当缴纳社会抚养费的事实是没有争议的,不主动缴纳社会抚养费的原因也是多种多样的,但无论是何种原因,一旦到了法院强制执行阶段,被征收人即能够认识到计生管理部门是要“动真格”的了,也就不再胡搅蛮缠,通常是有钱的交钱,实在没钱的也主动争取与对方达成和解,双方拟定还款计划,以避免法院采取强制措施。
三、社会抚养费行政征收存在问题与成因分析
总体而言,社会抚养费征收存在的问题无非是社会抚养费征收难,实际缴费到位率低,且出现应缴未缴超生户逐年增多趋势。通过归纳和梳理,我们认为社会抚养费征收工作存在的主要问题是:
1、社会抚养费漏征、应征未征现象普遍存在。在乡镇的社会抚养费征收工作中,存在的较突出问题就是对违法超生农户漏征、应征未征社会抚养费现象的普遍存在,这也令已征收对象极不平衡。由于乡镇的居民相互间都比较熟悉,各家的情况都清楚,因此,谁家超生、谁家被征收了社会抚养费,有时不用打听就已知晓。对于被征收人的人往往就会盯着尚未被征收的应征对象,看其何时被征收。当发现其他应征农户迟迟没有被征收社会抚养费,其心态自然是难以平衡的。这一问题的普遍存在也另计生工作越来越难开展。
2、社会抚养费征收标准相对统一,但减免的自由裁量幅度随意且偏大。从调研的情况来看,目前社会抚养费征收所依据的标准还是比较统一的,一般是以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的基本标准,但也存在城乡之间、乡镇之间征收标准不统一现象,因此会存在计生管理部门在作出社会抚养费征收决定时,对相同的违法超生行为不能作出数额大致相同的社会抚养费征收决定,有的相邻乡镇农民征收标准相差几千元,执法标准不统一;又因为征收决定作出后,计生管理部门不知是出于何种原因的考虑,基本上是不按照征收决定所确定的金额征收,减免的标准更是随心所欲,减免的幅度也无踪可寻,造成违法超生对象普遍不满,引发对立情绪。
3、社会抚养费征收越来越难以开展。在农村,外出打工是很多家庭的创收方式。一些家庭也往往借此违背计生政策,逃避法律的追究;此类家庭常年外出,很少在家,这就给征收工作的调查取证带来很大难度;同时,社会抚养费征收对象牵涉面广、分散,若再故意外出躲避,就使得调查取证工作难上加难。一些家庭相互观望,抱有法不责众的思想,在看到其他家庭违反计生政策时,也不顾法律法规的规定,在计划外生育子女,面对执法人员,往往围观起哄,共同对抗执法人员。另外,征收工作中不公平、不规范行为,导致违法生育对象心理不平衡、对立情绪加大,乡镇计生部门在征收工作中失去主动权,社会抚养费征收越来越难以开展已成为当下计生工作客观存在的问题。
造成以上问题的原因是多重的,我们分析的主要成因如下:
1、“人情执法”、“选择性征收”是造成社会抚养费漏征、应征未征的主要原因。目前在乡镇违法超生的现象层出不穷,但由于《人口和计划生育法》以及《社会抚养费征收管理办法》对社会费抚养费的征收没有时间限制,不会因为过了征收的期限而不得征收,因此对于超生户征收社会抚养费也就没有了时间表。在此种情况下,对谁先征收社会抚养费就成了计生干部视情况而定的事了。用老百姓的话说“上头有人”的就是再超生,计生干部也是睁一只眼闭一只眼或者有意拖延时间视而不见。社会抚养费漏征、应征未征问题的产生完全是部分计生人员的“人情执法”、“选择性征收”行为造成的。
2、社会抚养费的约束力小,征收产生的社会效果不明显。近年来,涉及社会抚养费的法律法规出台实施不少,但对不缴纳社会抚养费承担的法律责任硬性规定不多。现行法律法规对违法生育者的法律责任追究只能征收社会抚养费,除此之外无任何硬性法律规定,不少违法生育者看到了法律法规中的漏洞,抱有不缴纳社会抚养费奈我何的态度。且年均纯收入征收标准,对于生活困难的家庭来说负担不起,索性听之任之;而对于生活富裕的家庭而言并不是难事,使得社会抚养费征收出现了“穷的不怕征,富的征不怕”的尴尬局面,难以起到震慑作用。
3、社会抚养费征收减免幅度偏大系现实所迫。近几年,随着官方公布的居民年均纯收入的逐年攀升,计生部门对违法超生征收社会抚养费的数额也在不断加大,从前几年的五、六万,到目前的十几万,短短几年的时间,社会抚养费实现了翻番。而事实上,绝大多数的农户人均纯收入未能达到统计的数值,造成按此标准征收的社会抚养费已然成为不可能实际履行的一纸空文,相当于计生部门自己给自己打了一张大“白条”。为了能够使其作出的征收决定能够得到部分履行,计生部门不得以自降“门槛”,主动向被征收人抛出“橄榄枝”。在此种情况下,被征收人自然是能少交就少交点,再加上人情关系等因素,造成减免的幅度偏大且不一而足。
四、问题解决的可行性路径分析
社会抚养费早就倍受诟病,但客观说来,还没有一种能够在大方向上控制人口规模的手段来取代它。结合当前的司法实践,我们认为应当从以下几个方面探寻解决社会抚养费征收问题的可行性路径:
(一)强化宣传教育,防患于未然,尽量减少和避免超生行为的发生。计生管理部门在日常的工作中要注意充分利用广播、电视等新闻媒体、宣传栏、人口学校、政务公开栏等形式,向群众宣传国家的计划生育政策,不断增强育龄妇女及家庭的法治意识,努力消除旧的传统观念对思想的束缚,自觉实行计划生育。同时,加大对社会抚养费征收的宣传力度,营造社会抚养费征收氛围。大力宣传法律法规,提高群众的执行意识。充分利用新闻媒体,通过一些典型案例,以案说法,在全社会形成生效法律文书必须履行的社会氛围,起到警示教育他人和提高社会诚信的作用。
(二)提高计生队伍素质,严格依法行政,规范执法程序。从审判实践所反馈的情况看,计划生育工作人员面对新形势、新任务提出的更高要求,要通过自修、培训等形式学法、懂法、用法,能够用法律武装自己的头脑,成为执法、守法、护法的模范。征收工作要更规范、更透明地依法征收,按照人口与计划生育法律法规规定的程序办事,做到先立案调查,后再作征收社会抚养费处理决定;杜绝先征收后取证,滥用职权,越权行政等违纪行为的发生。在征收过程中,还要严格征收主体,对征收对象进行逐一排查,杜绝“人情执法”现象。按照相关征收标准,一把“尺子”量到底,突出抓好“严、准、实、细、公”五个要素,不得随意提高或降低标准,明确任何人不得私自向征收对象征收社会抚养费。
(三)选好典型,突破个案、推动征收工作全面开展。相互攀比、相互观望是带动违背计生政策主要因素之一。因此,计生部门在申请司法强制执行时要选好、选准典型,对一些自认为有关系、有背景、有履行能力拒不缴纳的,或者是转移财产、有意规避执行的违法生育户,要及时申请法院强制执行。法院可以通过采取查封财产、扣划存款、拘留等强制执行措施来执行到位,并通过报纸、电视、网络等媒体做好司法宣传工作。通过对这些特殊违法生育户强制执行到位,才能起到执行一案,教育一片的作用,才能产生应有的威慑力,才能推动辖区内社会抚养费征收工作的开展,才能起到引导人民群众遵守计生政策的作用。
(四)建立长效的司法配合制度,加强申请法院执行的针对性。法院是征收社会抚养费的重要保障力量,对于有履行能力而拒不履行缴纳社会抚养费的公民,计划生育部门依法申请法院执行,形成队伍稳定、业务专业、经费保障、配合密切的长效征收社会抚养费的司法配合机制,做到对违法生育现象,发生一起,处理一起,法院执行一起,达到惩罚一对,教育一片的法律和社会效果。人民法院对计划生育部门申请强制执行的有关社会抚养费案件,要做到依法受理,快速判决,及时执行,确保执法效率、执法质量和社会效果的统一,计生部门与法院一道共同打好社会抚养费征收攻坚战。
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