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关于书记员管理体制改革运行情况的调研报告

时间:2015-09-07 09:02:42  来源:  作者:

 

引 言
党的十八届四中全会提出“改革司法机关人财物管理体制”,并且明确提出要“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准”,[1]最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》即第四个五年纲要(2014-2018)中也明确提出要“推动法院人员分类管理制度改革”,要“健全法官助理、书记员、执行员等审判辅助人员管理制度”。书记员[2]作为审判过程中不可或缺的审判辅助人员,协助法官办理案件、整理卷宗材料并负责担任法庭记录。[3]对于书记员的定位长期处于一个技术性、辅助性的尴尬地位,法院一五改革纲要中提出的建立书记员单独职务序列举步维艰,书记员单独的管理体制也一直尘埃未定。2013年以来,连云港市海州区人民法院(原新浦区法院)被江苏省高院确定为书记员管理体制改革试点法院之一,按照“社会化招录、专业化培训、企业化管理、职业化保障、统一化标准”的工作思路和原则搭建书记员自身的晋升通道。本次关于书记员管理体制改革运行情况的调研,就是要以海州区法院书记员管理体制改革的运行情况为蓝本,以总结经验,发现问题,为法院人员分类管理制度改革提供清晰样本。
一、制度评述:书记员管理体制改革的基本内容
2013年7月,江苏省高级人民法院下发了《书记员管理体制改革试点实施方案(试行)》(苏高法[2013]203号),决定在南京市中级人民法院、镇江市中级人民法院等14家法院先行试点书记员管理体制改革,其主要改革思路是:以提升全省法院书记员队伍的专业化、职业化水平为目标,按照“市场化运作、专业化管理”的总体工作思路,逐步建立完善书记员招录聘用、教育培训、管理考核、职务序列、职业保障等管理制度,努力建立一支人员相对稳定、职业素养较高、充满生机活力的书记员队伍。
1、改革招录方式。原先各法院的聘用制书记员均由各自单独招录,缺乏统一的招录标准,不少书记员是“关系户”或者是暂时未能找到工作的社会人员,因此一定程度上增加了书记员队伍的不稳定性。改革将招录权限收归省法院,各地法院根据书记员缺额情况,向省法院政治部报送招录计划,由省法院根据全省书记员招录需求,制定全省法院书记员培训学员招录计划,确定具体招录人数、时间和条件。同时江苏法官培训学院与相关大专院校开展合作,在专科学制最后一年的在校生中招录学员。
2、改革培训方式。改变传统的由各法院自行培训的方式,由省法院政治部和江苏法官培训学员制定书记员培训方案。培训内容除原有的速录技能培训外,还囊括了综合素质、法律知识和职业操作技能,如诉讼程序制度、书记员工作流程、职业道德、审判纪律、文书送达、卷宗归档、司法礼仪、内勤管理等。对于合作院校的学员培训,也由江苏法官培训学院联合有关院校进行专业技能培训,专业技能培训的学制为一年,其中半年为课堂教学,半年为岗位实习。
3、改革职业保障。试用期满,经考核合格的,由省法院颁发,按照省法院提供的合同范本订立劳动合同,推行基本工资加绩效工资相结合的计薪办法,并为聘用制书记员依法办理养老、医疗、失业、生育、工伤保险和住房公积金等待遇,建立聘用制书记员在岗培训制度,并享受与正式干警相同的譬如配发制服、带薪休假、出差补助、用餐补助等工作和福利待遇。
4、改革管理考核模式。设立专门的书记员管理机构专门负责聘用制书记员管理工作,按照“部门综合管理、条线使用管理”的双重管理方式,制定聘用制书记员管理办法、技术标准等管理制度,并建立与聘用制书记员工作绩效挂钩的考核机制,明确聘用制书记员考核评价等级、考核标准和考核方式。
通过对招录方式、培训方式、职业保障和管理考核模式的改革,建立起对聘用制书记员的单独序列管理模式,将聘用制书记员职务等级分为初级书记员、中级书记员、高级书记员3级,每级依次分为三等、二等和一等3个档次,对聘用制书记员采取逐级晋升办法,根据书记员服务年限、业务能力、工作表现等在通过等级晋升考试后晋升相应等级。
二、实践样本:海州区法院改革试点的相关情况
被省高院确定为试点法院后,海州区法院坚持“市场化招录、专业化培训”的宗旨,先后出台《聘用制书记员工作规范》、《聘用制书记员考核管理暂行办法》,不断拓展书记员的来源与素质,全面提升书记员的履职能力,在招录方式、培训方式、职业保障和管理考核模式等方面先行先试。目前海州区法院共有书记员73人,其中有中级职称书记员3人,初级职称书记员16人。
1、在招录方式上,全部通过省高院招录聘用制书记员。试点后共通过省高院招录聘用制书记员3期,合计19名,其中有4人系通过省高院从合作院校中招录。从数量上看,新招录书记员占全体书记员的26%;从年龄上看,新招录书记员的平均年龄为26岁,低于全院书记员平均年龄3岁,大多系刚走出校门的毕业生;从学历层次上看,新招录书记员中研究生1人,本科7人,大专11人,分别占全体书记员的1.4%、9.6%、15.1%。
2、从培训方式上,海州区法院一直坚持对聘用制书记员进行培训,以提高书记员的履职能力。但囿于基层法院的资源,原先的培训方式以上课为主,缺乏针对性的技能培训,仅由技能较为扎实的老书记员讲授卷宗整理、材料装订等知识,缺乏系统性和科学性。试点后,除安排书记员参加省高院组织的相关知识培训外,还单独组织了3期速录技能培训班,每期历时一个月,专门提高书记员的速录技能。
3、在职业保障上,对通过省高院组织的定岗考核的聘用制书记员推行基本工资加绩效工资相结合的计薪办法,确定不同等级聘用制书记员的基本薪酬标准。同时每季度组织对聘用制书记员进行考核,考核结果纳入下一季度聘用制书记员绩效工资的发放标准。按照工作年限调整书记员的工资待遇,总体的工资计算标准为:基本工资+级别工资+绩效工资+工龄工资,并扣除依法办理的养老、医疗、失业等保险,待遇增加接近原先工资的一半。
4、在管理考核模式上,按照“部门综合管理、条线使用管理”的双重管理方式,设立辅助人员管理科,专门从事对聘用制书记员的劳动人事关系、教育培训、等级晋升等综合事务管理,并牵头开展对聘用制书记员的考核评价,具体的审判业务部门负责聘用制书记员业务工作及政治学习、工作考勤等日常工作管理。出台管理规范,明确聘用制书记员在民事、刑事、行政、执行等审判工作岗位、不同审判环节的工作职责和工作要求。
通过1年多以来的试点,海州区法院初步构建起聘用制书记员的单独序列管理,2014年,该院通过省高院的定岗考核的书记员人数占全市法院通过数的近一半,并成为全市仅有的具备中级职称书记员的法院,成效显著。
三、问题凸显:非单独序列下改革的缺陷与不足
目前对于书记员管理体制的改革是作为法院人员分类管理体制改革的组成部分加以试点推进的,尚未形成一次由国家或社会全面推行的彻底的变革,仅是在个别法院“摸着石头过河”的方式加以试点推进。这就必然决定了法院的全面改革不可能在短期内完成,也不可避免的会影响书记员管理体制改革的深入发展和推进。同时,仅靠个别地区、个别法院的先期试点,必然导致书记员管理体制改革中存在着一系列问题,尚不能真正实现书记员的单独序列管理。
1、书记员缺乏统一任职标准。书记员作为法院庭审的重要参与者,主要是协助法官调查、搜集证据,安排组织开庭活动,做好庭审记录和案卷的整理等工作,但对于招聘书记员的资格的要求过低。虽然《江苏法院聘用制书记员招录暂行办法》规定,参加以校园定向招录方式招录聘用制书记员应具备以下条件:(一)具有中华人民共和国国籍;(二)拥护中华人民共和国宪法,遵纪守法;(三)具有正常履行职责的身体条件;(四)在校期间成绩优良;(五)符合招录法院的其他条件。报名参加向社会公开招录聘用制书记员应当具备下列条件:(一)具有中华人民共和国国籍;(二)拥护中华人民共和国宪法,遵纪守法;(三)具有大专以上学历;(四)年满十八周岁;(五)具有正常履行职责的身体条件;(六)符合招录法院的其他条件。[4]目前,参加以校园定向招录方式招录聘用制书记员的合作院校为江苏省司法警官学校,系大专院校。而向社会公开招录聘用制书记员也仅要求具有大专以上学历,其相比较法院其他工作人员的入职标准,门槛较低。同时,对于招录书记员的专业没有限制,也直接影响了书记员的履职能力,容易造成书记员队伍素质存在较大的差异性。各地法院在省高院《招录暂行办法》的指导下,结合自身要求加以规定,各有不同,准入标准难以得到统一。对于基层法院来说,更加注重对速录技能的考察,打字速度达到规定要求的,对其专业素质等往往要求较低。
表1:海州区法院聘用制书记员情况统计表
 
职称
年龄层次
学历层次
专业类别
初级职称
中级职称
未定登记
30周岁以下
30-40周岁
40周岁以上
研究生
大学本科
专科
法学
非法学
人数(人)
16
3
53
48
20
4
1
43
28
28
44
比例(%)
22
4
74
67
28
5
1
60
39
39
61
2、书记员职责分工模糊。根据《江苏法院聘用制书记员工作规范(试行)》的规定,聘用制书记员应当履行以下职责:(一)协助法官做好庭前准备工作;(二)配合法官进行调查取证;(三)做好案件审理过程中的记录工作;(四)协助法官校对、送达法律文书和诉讼材料;(五)协助法官办理案件审限变更、结案、卷宗移送等工作;(六)整理、装订、归档卷宗;(七)完成法官交办的其他事项。而在实践中,基于基层法院“案多人少”矛盾,书记员真正从事的工作远远超出以上的职责范围。原先区分的书记员专职负责庭审记录工作及办理有关审判其他事项与法官助理分担审判员部分非涉及审判权限的其他事务性工作在实践中存在混淆,职责不清。加上法官助理制度改革停滞,容易形成法官只管开庭和判决,其他事务均由书记员承担的局面。书记员身兼数职,工作多且杂,且基层法院书记员的配备不够充足,同一期间,书记员往往需要对数个案件进行处理,工作强度和难度均很大,容易造成书记员工作超负荷,既要处理行政事务又要兼顾庭审记录的易造成案件办理过程缓慢,降低案件审判的效率。
3、退出机制不健全。设立书记员单独序列的初衷,是通过定岗考核,对现有的书记员队伍进行优胜劣汰,以建立一支专业化的聘用制书记员队伍。但就目前基层法院实际来说,尚有超过70%的聘用制书记员未通过定岗考核,对其强制退出难以保障当前司法审判的需要,而不及时退出也必然影响书记员队伍的稳定性和长远建设,不利于书记员整体素质的提高。
4、保障机制不完善。目前,海州区法院对于聘用制书记员的保障主要从办公经费里支出。根据当前基层法院的财务保障体系,区财政按照正式干警每人每年3.5万元的标准配备办公经费,全年总计办公经费为700万元,而聘用人员的工资每月即达到14万元,全年共需168万元,占据全部办公经费的近24%,加上其他聘用制人员,全年的办公经费有近40%用于工资收入。与此同时,每月平均1950元的应发工资在苏北地区也属于较低水平,一定程度上影响了书记员的素质,聘用制书记员普遍学历层次较低,且男女比例达1:9。
5、分类管理加大管理难度。目前对于聘用制书记员采取分类管理方式,对于已经通过省高院定岗考核的聘用制书记员,由法院与其签订劳动合同,尚未通过省高院定岗考核的聘用制书记员,采用传统的劳务派遣方式,与劳务公司签订劳动合同。同时,对于书记员采取多头管理的方式,由辅管科、各业务庭、劳务公司分别予以管理,由此造成了辅管科对书记员的业务工作难以进行全面的管理和监督,容易造成管理的断层和管理真空,使得书记员管理工作存在被动。
四、现实路径:推动书记员管理体制改革的举措
书记员管理体制改革作为当前我国司法体制改革,尤其是作为法院人员分类管理的重要实践,其没有现成可以借鉴的经验,也没有固定的效仿模式,因此存在问题和阻力时不可避免的。但是目前书记员管理制度已经到了迫切需要更改的地步,在法院人员分类管理还没有全面推进的情况下,大力推动书记员管理体制改革不失为一块具有重要借鉴意义的“探路石”。对于书记员管理体制改革,除正在进行的单独的招录程序、培训机制、职业保障和考核机制外,还应当从以下几个方面努力:
1、明确书记员管理的职能部门。建立单独的书记员管理职能部门是适应书记员单独管理的需要,但其职能目前尚未明晰。科学的书记员管理部门应该具备以下四个基本职能:一是对聘任制书记员进行统一管理。主要针对书记员的队伍建设、组织建设、制度建设和思想政治教育;二是对聘任制书记员实行统一调度。对书记员的调配应该以审判需要和审判流程管理为依据,并服从审判流程管理,根据不同的审判阶段和各业务庭的审判任务科学、合理的调配聘任制书记员,对聘任制书记员实行定期的轮岗制度;三是对聘任制书记员进行统一培训,主要是岗前培训和岗位培训。应根据审判工作的需要,有目的、有计划、有步骤的定期对聘任制书记员开展各种形式的技能培训和专业培训;四是对聘任制书记员实行统一考核。在年终根据聘任制书记员所在部门法官的综合评价,并结合聘任制书记员完成任务的数量和质量对聘任制书记员的工作进行全面的考核。并将考核的结果报人事部门,对不合格的聘任制书记员进行轮岗、待岗培训或者辞退,真正实现书记员改革的目的,实行书记员队伍能进能退,灵活有效的用人机制。
2、明确书记员的任职条件。书记员工作是一个技术性较强的工作,对记录速度、记录质量和计算机操作有着较高的要求。实行书记员单独序列管理,就必须将书记员的任职条件与法官、法官助理等其他法律职业的任职条件区分开来。从工作要求上来看,书记员的学历和理论素养虽然不需追求过高。一般来说,此种以记录和归档为主要工作内容的工作,大专以上文化程度即可胜任。但由于法律具有较强的专业性,一些专业性的术语往往并不是随意选择的专业即可胜任的,选择法学专业的较为适宜。此外,书记员在案件记录上往往会涉及到国家秘密和审判机密,应当选择政治素质高,品行较好,有较强的保密意识的人员担任。
3、明确书记员工作职责。应当严格区分书记员与法官助理的工作职责,法官助理是法院通过遴选,在案件审理过程中协助法官处理包括调查取证、财产保全、审前送达等程序性事务的相对独立的法院工作人员。法官助理是法官最直接的辅助人员,在法官的指导和监督下从事与审判有关的业务工作,法官助理在法官——法官助理——书记员这一新的审判模式中起到的是承上启下的作用,设立法官助理制度最主要的目的之一就是理顺法官与司法辅助人员的关系。而书记员的定位应该是以法庭记录为主的审判技术性辅助人员,其工作职责应该为(1)检查开庭时诉讼参与人的出庭情况,宣布法庭纪律;(2)担任案件审理过程中的记录工作;(3)整理、装订、归档案卷材料。书记员专司庭审记录及于此相关的工作,这样就可以避免书记员与法官助理的工作职能交叉。另外,我们也要从思想观念上有所改变,法官在使用书记员时不能再沿用传统的管理模式,临时、随意指派各种任务,这样会导致书记员的工作无所适从,深受其累。
4、建立单独的书记员编制。当前人民法院的人员编制是根据法院的管辖区域、管辖人口和发案率等因素由上级人事部门统一下达的。长期以来,除原先招录过单独的聘任制书记员之外,其余的书记员均为聘用制书记员,法院融入感较差,职业荣誉感不强。要实行彻底的书记员管理体制改革,书记员定编是一个不容忽视的问题。上级法院应该在确定法官员额和法官助理员额的同时,一并核定书记员的员额比例,确定书记员的编制,并保证书记员的编制不得被占用,只有这样才能保证书记员队伍的稳定性,也使得书记员更加认可其所作的工作,建立起书记员队伍的职业信仰和追求。
加快推进书记员管理体制改革,建立专业技术类、行政执法类公务员职务序列和管理办法,抓紧制定聘任制公务员管理办法,并及早着手研究完善各类公务员的考录、考核、奖励、培训等相关政策,这对于我们目前进行的书记员管理体制改革无疑具有重要的意义。因此,应当在各法院开展书记员管理体制改革试点经验的基础上,本着“角色独立、职责明确、级别分明、工作规范、素质优化”的改革思路,建立一套书记员任用、考核、晋升、淘汰的管理机制,在保证书记员队伍稳定的同时也不限制优秀聘任制书记员的自身发展和自我价值的实现,尽快制定专门的《人民法院书记员管理办法》,实现聘任制书记员管理的有法可依和有章可循。


[1] 引自《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》:四、保证公正司法,提高司法公信力,(二)优化司法职权配置,(三)推进严格司法。
[2] 原先各法院间存在聘任制书记员与聘用制书记员并存的情况,2013年12月,省委组织部、省高院面向全省法院聘任制书记员开展委任制公务员定向考录工作,海州区法院原先的聘任制书记员通过考核全部转为委任制公务员,因此本文所称书记员仅指聘用制书记员。
[3] 《人民法院书记员管理办法(试行)》第二条规定,书记员履行以下职责:(一)办理庭前准备工作中的事务性工作;(二)检查开庭时诉讼参与人的出庭状况,宣布庭审纪律;(三)担任案件审理过程中的记录工作;(四)整理、装订、归档案卷材料;(五)完成法官交办的其他事务性工作。
[4] 《江苏法院聘用制书记员招录暂行办法》,载《江苏省高级人民法院关于印发聘用制书记员相关管理规范文件的通知》,苏高法(2013)324号。
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